Regolazione Ambiente

A valle del documento di consultazione 351/2019, il 31 ottobre 2019 ARERA ha approvato la delibera 443/19 contenente il primo metodo tariffario servizio integrato di gestione dei rifiuti 2018-2021.

Con riferimento al MTR – Metodo Tariffario Rifiuti, si specifica che le nuove regole definiscono i corrispettivi TARI da applicare agli utenti nel 2020-2021, i criteri per i costi riconosciuti nel biennio in corso 2018-2019 e gli obblighi di comunicazione.

Come in altri settori soggetti a regolazione, nel nuovo metodo tariffario rifiuti si fa riferimento a dati ex post e riferibili a fonti contabili certe (bilanci) relativi all’anno a-2 e applicati all’anno a (inserendo indicazioni di conguagli che permeano l’intera struttura algebrica del metodo) e non più a dati previsionali.

Nel nuovo metodo, ARERA applica un approccio ibrido, mutuato dalle altre regolazioni dei servizi, quali energia elettrica e gas, con un diverso trattamento dei costi di capitale e dei costi operativi, ovverosia:

• costi di capitale riconosciuti secondo uno schema di regolazione del tipo rate of return;
• costi operativi con l’applicazione di schemi di regolazione incentivante e con la definizione di obiettivi di efficientamento su base pluriennale.

Il metodo, inoltre, come anticipato già nelle consultazioni, prevede limiti tariffari alla crescita dei ricavi oltre all'introduzione di quattro diversi schemi adottabili dagli enti locali e dai gestori, in relazione agli obiettivi di miglioramento del servizio. Il metodo regola, in particolare, le fasi del servizio integrato rifiuti così come identificate: spazzamento e lavaggio strade, raccolta e trasporto, trattamento e recupero, trattamento e smaltimento dei rifiuti urbani, gestione tariffe e rapporti con gli utenti.

ARERA ha, in questa prima definizione del metodo tariffario, mantenuto la struttura algebrica del metodo fissato dal D.P.R. 158/1999, inserendo fattori tariffari corrispondenti a ulteriori componenti addizionali per la determinazione dei corrispettivi, alcuni dei quali come segue:

• limite alla crescita complessiva delle entrate tariffarie, con l’introduzione di un fattore di limite alla variazione annuale che tenga conto, anche, del miglioramento di efficienza e del recupero di produttività;
• impostazione asimmetrica che tenga conto nella valutazione e nei calcoli delle singole componenti di costo di: 1. Obiettivi di miglioramento del servizio stabiliti a livello locale e 2. Eventuale ampliamento del perimetro gestionale; tali parametri determinano il posizionamento della singola gestione all’interno di una matrice tariffaria definita dal metodo regolatorio;
• fattore di sharing relativamente ai ricavi provenienti dalla vendita di materiale ed energia derivante da rifiuti (compreso tra 0,3 e 0,6), e relativo ai ricavi CONAI (compreso tra 0,1 e 0,4);
• introduzione di una componente a conguaglio sia relativamente ai costi variabili che fissi: definita come differenza tra le entrate relative alle componenti di costo variabile e/o fisso per l’anno a-2, come ridefinite dall’Autorità, rispetto alle entrate tariffarie computate all’anno a-2; tale componente, nel riconoscimento dei costi efficienti 2018-2019, viene modulata attraverso un coefficiente di gradualità e prevede la corresponsione per il recupero degli eventuali scostamenti, attraverso un numero di rate, fino a 4;
• introduzione di due diversi tassi di remunerazione del capitale investito netto (WACC) per il servizio del ciclo integrato dei rifiuti e un tasso di remunerazione differenziato per la valorizzazione delle immobilizzazioni in corso; relativamente al WACC del ciclo integrato rifiuti per il periodo 2020-2021 è definito pari a 6,3%; a tale valore si aggiunge una maggiorazione dell’1% a copertura degli oneri derivanti dallo sfasamento temporale tra l’anno di riconoscimento degli investimenti (a-2) e l’anno di riconoscimento tariffario (a), cosiddetto time lag.

Al fine di tener conto delle diverse condizioni territoriali di partenza, il Regolatore, come avvenuto in precedenza nel settore idrico, ha introdotto una metodologia che definisce i criteri per la quantificazione delle tariffe all’interno di una regolazione di carattere asimmetrico, dove sono previsti quattro diversi tipi di schemi tariffari nell’ambito dei quali ciascun soggetto competente potrà individuare la soluzione più efficace, a seconda dei propri obiettivi di miglioramento qualitativo e di sviluppo gestionale al momento applicabile agli operatori della prima parte della filiera del servizio rifiuti integrato, in particolare alle fasi di spazzamento e lavaggio strade e di raccolta e trasporto.

Il PEF (Piano Economico-finanziario) resta lo strumento di riferimento per la valorizzazione del ciclo integrato e per la predisposizione delle tariffe TARI e viene predisposto dal “gestore del sistema integrato rifiuti”, ove fosse anche il Comune, mentre “gli operatori che gestiscono pezzi della filiera mettono a disposizione di chi redige il PEF i propri dati per la corretta elaborazione dell’intero Piano”.

Relativamente al Testo Integrato TITR – 444/2019/R/rif – Disposizioni in materia di trasparenza nel servizio di gestione dei rifiuti urbani e assimilati, si specifica che tale testo definisce le disposizioni in materia di trasparenza del servizio di gestione dei rifiuti urbani e assimilati per il periodo di regolazione 1° aprile 2020–31 dicembre 2023. Nell’ambito di intervento sono ricompresi gli elementi informativi minimi da rendere disponibili da parte del gestore del ciclo integrato attraverso siti internet, gli elementi informativi minimi da includere nei documenti di riscossione (avviso di pagamento o fattura) e le comunicazioni individuali agli utenti relative a variazioni di rilievo nella gestione.

Con delibera 138/21, ARERA ha avviato il procedimento per l’aggiornamento del MTR (cosiddetto MTR-2), che entrerà in vigore a partire dal 2022 e in cui è presente anche l’individuazione della metodologia per la definizione delle cosiddette “tariffe al cancello”, che impatterà direttamente sull’operatività di taluni impianti della Società.

Con Determina 01/DRIF/2021, l’Autorità ha, altresì, avviato una raccolta dati relativa agli impianti di trattamento della filiera dell’indifferenziato (inceneritori D10 e R1, trattamento meccanico/meccanico-biologico, discariche), cui la Società ha prontamente dato riscontro nei termini previsti.

È stato, poi, pubblicato il Documento di Consultazione 196/21 riguardante le tariffe al cancello, nel quale è stato chiarito il perimetro di regolazione previsto dall’Autorità: ARERA si è orientata a ricomprendere tutti gli impianti che gestiscono rifiuti urbani ad eccezione di quelli “riconducibili alle filiere del riciclaggio, destinati al recupero di materia, gestiti da Consorzi di filiera (finanziati dal versamento di contributi da parte delle aziende aderenti), o da altri soggetti, con i quali i Comuni possono sottoscrivere specifiche convenzioni per la copertura degli oneri sostenuti per le raccolte differenziate dei rifiuti”.

Con Delibera 363/2021/R/rif, l’Autorità ha quindi approvato il nuovo Metodo Tariffario Rifiuti (c.d. MTR-2) recante la modalità di determinazione delle entrate tariffarie per l’erogazione del servizio integrato di gestione dei rifiuti urbani, ovvero dei singoli servizi che lo compongono (quale quello di recupero/smaltimento, svolto direttamente dalla società), con applicazione per le annualità del periodo 2022-2025. In tale sede, sono fissati i criteri per la determinazione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento di proprietà di operatori non integrati nelle attività a monte della filiera, che si applicano soltanto a quelli che vengono individuati come “impianti minimi” dagli Enti competenti nell’ambito della pianificazione territoriale; viceversa, gli impianti non qualificati come “minimi” (denominati “aggiuntivi”) sono assoggettati alla sola disciplina relativa alla trasparenza delle informazioni sull’esercizio. Alla luce della metodica introdotta, i gestori degli impianti “minimi” sono tenuti a predisporre il Piano Economico-Finanziario per il periodo 2022-2025 secondo le indicazioni previste nel predetto MTR-2 e – ai sensi dell’articolo 7 della delibera 363/2021/R/rif - trasmetterlo agli organismi competenti per la validazione; questi ultimi procedono poi all’invio ad ARERA per la verifica della coerenza regolatoria degli atti e la successiva approvazione delle tariffe.

Hanno successivamente completato il quadro della regolazione tariffaria la delibera 459/2021/R/rif recante la valorizzazione dei parametri per la determinazione dei costi d’uso del capitale (i.e. il tasso di inflazione programmata e il vettore che esprime il deflatore degli investimenti fissi lordi per il periodo di applicazione di MTR-2), e la delibera 68/2022/R/rif che ha fissato, per i gestori che svolgono le attività di trattamento in forma non integrata, il valore del WACC pari al 6%.

Con la Determina 01/DRIF/2022 del 22 aprile 2022, ARERA ha infine approvato gli schemi tipo degli atti costituenti la proposta tariffaria che i gestori degli impianti “minimi” sottopongono agli organismi competenti, costituiti dagli EGATO o dalla Regione; si fa riferimento, in particolare, al PEF e alla Relazione di accompagnamento dello stesso.

Nel corso del 2022, a valle degli atti di programmazione settoriale pubblicati dagli organismi competenti in applicazione della disciplina ARERA ex delibera 363/2021/R/rif, Acea Ambiente ha provveduto a effettuare le attività propedeutiche per adempiere alle attività regolatorie per gli impianti classificati come “minimi” e successivamente a trasmettere la documentazione prevista dalla Determina 01/DRIF/2022.

Si segnalano inoltre le altre attività effettuate da ARERA:

• con il Documento per la consultazione 611/2022/R/rif è proposta l’introduzione di sistemi di perequazione nel settore dei rifiuti, in particolare connessi al rispetto della gerarchia dei rifiuti (e al recupero dei rifiuti accidentalmente pescati); con tale meccanismo, passante per i gestori dell’impiantistica, verrebbe applicato un incentivo economico ai conferimenti verso attività di recupero di materia o energia, sostenuto dalla penalizzazione applicata ai conferimenti in discarica;
• con la delibera 413/2022/R/rif è stato avviato un procedimento, previsto anche dalla L. Concorrenza 2022, per la definizione di adeguati standard tecnici e qualitativi per lo svolgimento dell’attività di smaltimento e di recupero. Successivamente, con la delibera 732/2022/R/rif, il procedimento è stato accorpato a quello avviato con la delibera 364/2021/R/rif (volto alla determinazione dei costi efficienti della raccolta differenziata, del trasporto, delle operazioni di cernita e delle altre operazioni preliminari) e prorogato al 30 giugno 2023;
• con il Documento per la consultazione 643/2022/R/rif, pubblicato nell’ambito del procedimento avviato con la delibera 362/2020/R/rif, sono stati esposti i primi orientamenti per la predisposizione di uno schema tipo di contratto di servizio per la regolazione dei rapporti fra Ente affidante e gestore del servizio di gestione dei rifiuti urbani.

In data 24 e 27 febbraio 2023, sono state pubblicate, rispettivamente, le sentenze n. 486/2023 e 501/2023, e in data 6 marzo 2023, la sentenza n. 557/2023, con cui il TAR Lombardia, Milano, Sezione Prima, ha annullato in parte la deliberazione 363/2021/R/rif. In particolare, il TAR ha ravvisato nell’individuazione degli impianti “minimi” da parte di ARERA una "invasione di campo” rispetto a competenze dello Stato, con la conseguente assegnazione alle Regioni di poteri non spettanti a esse e un’inversione procedimentale dell’iter di programmazione.

L’ARERA ha pubblicato il 7 marzo 2023 la delibera 91/2023/C/rif per informare della proposta di appello presso il Consiglio di Stato, con istanza di sospensione cautelare, avverso le sentenze del TAR Lombardia in quanto secondo l’Autorità “le richiamate sentenze […] si basano su un’erronea interpretazione degli elementi di fatto e di diritto rilevanti”. Il Consiglio di Stato ha in seguito rigettato tale richiesta di sospensione cautelare.

Nelle more delle decisioni di merito del Consiglio di Stato, l’Autorità, con il documento di consultazione 275/2023/R/rif, nell’ambito del procedimento avviato con la delibera 62/2023/R/rif, espone i suoi orientamenti per l’aggiornamento biennale 2024-2025 del metodo tariffario rifiuti (MTR-2). In particolare, l’Autorità conferma la volontà di non acquiescenza alle richiamate sentenze del TAR Lombardia e propone degli aggiornamenti sui principali parametri economici, in primis il tasso di inflazione.

A conclusione dei procedimenti già menzionati, nel mese di luglio 2023 ARERA ha pubblicato i seguenti provvedimenti:

• delibera 385/2023/R/rif “Schema tipo di contratto di servizio per la regolazione dei rapporti fra enti affidanti e gestori del servizio dei rifiuti urbani” che segue (da ultimo) gli orientamenti presentati con il citato DCO 262/2023/R/rif;
• delibera 386/2023/R/rif “Istituzione di sistemi di perequazione nel settore dei rifiuti urbani” che riprende le proposte formulate dal DCO 611/2022/R/rif ma non conferma l’introduzione dello strumento perequativo legato alla gerarchia dei rifiuti per i conferimenti verso gli impianti (rinviato al prossimo periodo regolatorio);
• delibera 387/2023/R/rif “Obblighi di monitoraggio e di trasparenza sull’efficienza della raccolta differenziata e sugli impianti di trattamento dei rifiuti urbani” che introduce una prima disciplina della qualità per gli impianti, a valere sia su aspetti tecnici (in particolare la gestione degli scarti del trattamento) e contrattuali/commerciali (gestione dei reclami e delle richieste scritte da parte degli utenti, monitoraggio delle interruzioni del servizio) rispetto alla quale la Società ha adottato apposite misure di compliance a livello di raccolta e registrazione delle informazioni e adeguamenti dei contratti e del sito internet; pur prevedendo primi obblighi di monitoraggio e comunicazione, il provvedimento non introduce gli standard di servizio correlati a meccanismi di premi e penalità che erano stati preannunciati dal DCO 214/2023/R/rif;
• delibera 389/2023/R/rif “Aggiornamento biennale (2024-2025) del metodo tariffario rifiuti (MTR-2)” con il quale, in linea con le proposte del DCO 275/2023/R/rif, provvede a confermare e aggiornare (con particolare riferimento ai parametri economici e ai tassi di inflazione interni al metodo) l’impianto generale relativo alla definizione delle tariffe di accesso agli impianti ex delibera 363/2021/R/rif e nello specifico l’aggiornamento della predisposizione tariffaria per il biennio 2024-25 (sulla base dei dati aggiornati relativi al biennio 2022-23) entro il 30 aprile 2024. Con la delibera 465/2023/R/rif ARERA ha successivamente confermato le disposizioni inserite in ottemperanza della sentenza n. 7196/23 del Consiglio di Stato e relative allo scomputo dal riconoscimento tariffario per le gestioni integrate di costi/ricavi attribuibili alle attività di prepulizia, preselezione o pretrattamento degli imballaggi plastici provenienti dalla raccolta differenziata.

Nel corso del mese di dicembre 2023, le Sentenze del Consiglio di Stato, Sezione Seconda, nn. 10548, 10550, 10734, 10775 hanno respinto il ricorso in appello di ARERA confermando le motivazioni già espresse dal TAR Lombardia che aveva ritenuto illegittima la classificazione degli impianti prevista dal MTR-2, in quanto la materia rientra nelle competenze programmatorie spettanti allo Stato.

Con la delibera 7/2024/R/rif ARERA ha quindi provveduto a ottemperare a tali pronunce, annullando la regolazione tariffaria per gli impianti “minimi” per il biennio 2022-2023 ma confermandola, al contempo, per il biennio 2024-25 (come aggiornata dalla delibera 389/2023/R/rif e dalla delibera 7/2024/R/rif per quanto concerne i riferimenti temporali e il nuovo tasso di remunerazione degli investimenti – WACC – aumentato dal 6% al 6,6%). La conferma dell’impostazione degli impianti “minimi” trova ora il presupposto nei criteri nel frattempo individuati dal PNGR (DM 24 giugno 2022, n. 257).

Inoltre, con la delibera 27/2024/R/rif ARERA ha avviato il procedimento per la definizione di direttive per la separazione contabile e amministrativa nel settore dei rifiuti urbani, con l’obiettivo di applicare la disciplina a partire dal prossimo periodo regolatorio dal 2026.

 

Per ciò che concerne, invece, la pubblicazione delle quattro direttive europee si rappresenta che le stesse prevedono le modifiche di sei direttive europee riguardanti la materia dei rifiuti e cioè:

• la Direttiva 2018/851/UE, che modifica la c.d. direttiva madre sui rifiuti 2008/98/CE;
• la Direttiva 2018/850/UE, che modifica la direttiva discariche 1999/31/CE;
• la Direttiva 2018/852/UE, che modifica la direttiva imballaggi 94/62/CE;
• la Direttiva 2018/849/UE, che modifica la Direttiva sui veicoli fuori uso 2000/53/CE, la Direttiva su pile e accumulatori 2006/66/CE e la Direttiva sui rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche, c.d. RAEE 2012/19/UE.

In estrema sintesi la novità principale che tali provvedimenti apportano alla normativa ambientale riguarda le percentuali di raccolta differenziata da raggiungere nei prossimi anni, in particolare sino al 2035 (prevedendo tuttavia degli step intermedi dal 2020 al 2030 e dal 2030 al 2035) e segnatamente:

• rifiuti solidi urbani: l’obiettivo è di riciclarne almeno il 65% entro il 2035, con tappe intermedie del 55% al 2025 e del 60% al 2030;
• imballaggi: l’obiettivo è di riciclarne almeno il 65% al 2025 e il 70% al 2030;
• discariche: l’obiettivo è di limitare l’ingresso dei rifiuti in discarica a un tetto massimo del 10% entro il 2035. In tal senso gli Stati membri si adoperano per garantire che, entro il 2030, tutti i rifiuti idonei al recupero o al riciclaggio, in particolare i rifiuti urbani, non siano ammessi in discarica, a eccezione di quei rifiuti per cui il collocamento in discarica rappresenta la migliore opzione ambientale. Sul tema delle discariche si segnala l’introduzione dell’art. 15-ter alla direttiva del 1999, il quale prevede che la Commissione adotta atti di esecuzione per stabilire il metodo da utilizzare per determinare, in loco e per tutta l’area di estensione dell’area, il coefficiente di permeabilità delle discariche. E, altresì, l’introduzione dell’art. 15-quater, il quale conferisce alla Commissione il compito di adottare atti di esecuzione per sviluppare un criterio per il campionamento dei rifiuti (fino alla concreta emanazione di tale nuovo metodo gli Stati membri utilizzano i sistemi nazionali attualmente vigenti);
• raccolta differenziata dei rifiuti domestici: sono previste importanti novità per la raccolta differenziata di rifiuti domestici, quali rifiuti tessili, rifiuti organici e rifiuti pericolosi domestici, finora non sempre raccolti separatamente;
• misure di prevenzione della produzione dei rifiuti: nelle direttive è espressamente previsto che gli Stati membri devono adottare una serie di misure per prevenire a monte la produzione di rifiuti quali ad esempio il compostaggio domestico e l’utilizzo di materiali ottenuti con i rifiuti organici, incentivare la produzione e commercializzazione di beni e componenti adatti all’uso multiplo, prevedendo altresì incentivi finanziari in tal senso per incoraggiare tali comportamenti virtuosi;
• tali obiettivi potranno essere rivisti nel 2024 (soprattutto in considerazione della circostanza per cui gli stessi sono considerati eccessivamente ambiziosi per taluni Stati che a oggi, ad esempio, ricorrono sovente all’utilizzo delle discariche ai fini dello smaltimento. In tal senso il Legislatore ha pertanto previsto che, riconoscendo le significative differenze di trattamento tra i diversi Stati, sarà possibile concedere una proroga, fino a un massimo di 5 anni, per gli Stati che nel 2013 hanno preparato per il riutilizzo e hanno riciclato meno del 20% dei rifiuti urbani o hanno collocato in discarica oltre il 60% dei rifiuti urbani);
• in ottemperanza alla sopra richiamata Legge di Delegazione Europea, sono stati approvati il D.Lgs. 116/2020 relativo a rifiuti e imballaggi, il D.Lgs. 118/2020 relativo ai rifiuti di pile e accumulatori (RPA) e rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE), il D.Lgs. 119/2020 per veicoli fuori uso e il D.Lgs. 121/2020 relativo alle discariche.

Da ultimo su tali delibere merita un breve passaggio la riscrittura
dell’art. 6 della Direttiva 98/2008/CE relativo alla cessazione della qualifica del rifiuto (End of Waste). In particolare, il Legislatore europeo, mediante la nuova delibera di modifica, impone agli Stati membri di adottare misure appropriate per garantire che, quando una sostanza od oggetto rispetta i requisiti richiesti per l’End of Waste, questa non possa essere qualificata come rifiuto.

In particolare, è previsto che, premessa la competenza della Commissione europea sulla definizione dei criteri generali sull’applicazione uniforme delle condizioni End of Waste a determinati tipi di rifiuti qualora quest’ultima non procedesse in tal senso, gli Stati membri possono stabilire criteri EoW dettagliati a determinati tipi di rifiuti che devono tener conto di tutti i possibili effetti negativi sull’ambiente e sulla salute umana della sostanza o dell’oggetto e soddisfano i requisiti EoW previsti dalla direttiva. Tali decisioni dovranno essere notificate dallo Stato membro alla Commissione.

Non solo, la stessa delibera prevede, inoltre, che gli Stati membri possono altresì decidere caso per caso o adottare misure appropriate al fine di verificare che determinati rifiuti abbiano cessato di essere tali in base alle condizioni indicate nella direttiva, rispecchiando, ove necessario, i criteri UE dell’EoW e tenendo conto dei valori limite per le sostanze inquinanti e di tutti i possibili effetti negativi sull’ambiente e sulla salute umana. Tali decisioni adottate caso per caso non devono essere notificate alla Commissione.

Da ultimo sulla materia EoW si segnala l’emendamento approvato in data 6 giugno 2019 e inserito all’interno del Decreto c.d. Sblocca Cantieri (D.L. 32/2019, convertito con Legge n. 1248). In particolare, la norma stabilisce che nelle more di adozione di uno o più decreti recanti i criteri EoW per specifiche tipologie di rifiuti, le autorizzazioni ordinarie per gli impianti di recupero rifiuti devono essere concesse sulla base dei criteri indicati nei provvedimenti che disciplinano il recupero semplificato dei rifiuti (D.M. 5 febbraio 1998, D.M. 161/2002 e D.M. 269/2005) “per i parametri ivi indicati relativi a tipologia, provenienza e caratteristiche dei rifiuti, attività di recupero e caratteristiche di quanto ottenuto da tali attività”. Le autorizzazioni ordinarie devono invece individuare le condizioni e le prescrizioni necessarie “per quanto riguarda le quantità di rifiuti ammissibili nell’impianto e da sottoporre alle operazioni di recupero".

Il Ministero dell’Ambiente (ora Ministero della Transizione Ecologica) viene autorizzato a emanare, “con decreto non avente natura regolamentare”, apposite linee guida per l’applicazione uniforme sul territorio nazionale della disciplina.

Con il Decreto Ministeriale 24 giugno 2022, n. 257, è stato approvato il Programma Nazionale per la Gestione dei Rifiuti (PNGR), strumento di indirizzo per le Regioni e le Province autonome nella pianificazione della gestione dei rifiuti, nel quale sono fissati i macro-obiettivi, le macro-azioni, i target, e le linee strategiche a cui attenersi nella elaborazione dei Piani Regionali di gestione dei rifiuti (PRGR). Tale strumento era previsto dall’articolo 198-bis del decreto legislativo 3 aprile 2005, n. 152, introdotto dal D.Lgs. 3 settembre 2020, n. 116, e inserito nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) come una delle riforme principali della missione sull’economia circolare (M2C1).

Il PNGR ha un orizzonte temporale di sei anni (2022-2028) e si pone l’obiettivo di colmare il gap impiantistico, aumentare il tasso di raccolta differenziata e di riciclaggio al fine di sviluppare nuove catene di approvvigionamento di materie prime seconde dal ciclo dei rifiuti, in sostituzione di quelle tradizionali, e contribuire alla transizione energetica, partendo da una ricognizione nazionale dell’impiantistica esistente. Inoltre, il Programma adotta la classificazione degli impianti ai fini della loro regolazione tariffaria attraverso la metodologia ARERA, e indica la necessità di adottare a livello regionale pianificazioni basate sulla LCA (Life Cycle Assessment).